[摘要] 随着社会主义市场经济的不断发展社会对土地的需求也越来越大，农村集体土地不断地被征用。但是由于我国现行的土地法规存在着缺陷，在征地及相关的补偿等过程中引发了各种问题，政府处理不及时，不合理，容易激化政府与群众之间的矛盾，常常会引发群体事件，严重影响社会的稳定。因此建立、健全我国农村土地征用制度势在必行
随着社会主义市场经济的不断发展，城市化的脚步进一步加快，社会对土地的需求也越来越大，农村集体土地不断地被征用。但是由于我国现行的土地法规存在着缺陷，在征地及相关的补偿等过程中引发了各种问题，政府处理不及时，不合理，容易激化政府与群众之间的矛盾，常常会引发群体事件，严重影响社会的稳定。因此建立、健全我国农村土地征用制度势在必行。
一、我国土地行政征用立法现状
在我国现有的法律体系中，对土地行政征用没有做出详细而明确的规定，主要表现在：
1、在宪法中的规定。我国第四次宪法修正案将宪法第1O条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法第l3条中增加规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予偿。”这两条规定构成了我国政府行政征用的权力基础，成为行政征用行为立法的根据。
2、在具体法律中的规定。《中华人民共和国土地管理法》第二条第4款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并在第5章中规定了征用的具体制度。我国已经形成了以宪法明确授权，国土地管理法作具体明确规定的农村土地行政征用制度体系，但从实践中我们发现，我国现行立法还不完善，农村土地行政征用制度还存在诸多问题。
二、 农村土地征用中存在的问题
在我国土地的所有权存在形式只有两种，既国家所有和集体所有。城市土地属国家所有，当属于国家所有的城市土地不足以满足一个城市不断扩展需要时，政府就需要通过行政征用的方式征用农村集体所有土地，这时就发生了国家与集体之间所有权的转移，但在两种所有权转移实践过程中，产生了大量的问题。
（一） 公共利益的界定不明确
依照宪法之规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”。可见，征用土地的首要前提是“为公共利益的需要”，但何为“公共利益”，在宪法和法律中没有规定，司法亦没有给出明确的解释。学术界对于“公共利益”也没有统一的说法，如有学者认为公共利益就是国家利益；有的学者则认为公共利益实为社会整体利益；还有学者则持公共利益以个人利益为基础，是个人利益的相加的观点。更有学者认为公共利益的主体是公众，不能和个人、集体相混淆，也不能以国家来代替。正是由于立法对“公共利益”规定的缺失，使地方各级政府往往扩大公共利益的范围，实践中常常是公益性征地和商业性征地不分，以土地利用规划来代替土地征用的目的判断，使“公共利益”无从体现。
（二） 缺少公平合理的补偿机制
我国法律中关于行政征用补偿标准只规定了“适当补偿”或“相应补偿，根据《土地管理法》第四十七条规定征用土地按土地的原用途给予补偿，这个规定其实是否认了农民对土地财产增殖的利益。例如征用耕地的补偿费用只包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费，而没有涉及农民土地承包经营权的补偿费用。但即使是上述较低的补偿费用，处在弱势一方的农民往往也是不能够及时足额的拿到补偿款。在实际操作中多是由用地单位将土地补偿款直接支付给农村集体经济组织负责人，至于具体如何分配，往往是集体经济负责人一个或几个操作，农民对于土地补偿标准一无所知，这就导致农民在土地征用补偿中受到政府、开发单位、村组负责人三层盘剥，利益受损不可避免。
（三）土地征用正当程序缺乏公开性和公正性
“程序是看得见的正义”。正当程序是对财产权的尊重，是保证土地征收征用合法性和公正性的重要原则。许多国家和地区在它的宪法和法律中都做了规定。一般土地征收征用的正当程序主要包括以下几个方面：
，公告与说明理由并听取意见程序。即凡是涉及被征土地利益方的权利、义务的信息资料，除法律规定应予以保密的以外，有关机构均应依法向社会公开和通知，并且应将作出征收征用决定等事实上和法律上的理由对土地被征收征用人说明，任何公民或组织均可依法查阅或复制，以保证被征收人的平等权利的维护。就土地征收征用的公共利益目的、范围、补偿标准及方式进行听证、陈述和申辩的程序，其中对公共利益目的之审查最为重要。现行土地征用程序中，只规定了“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”而这里的“公告”只是属于事后的公告，并非国家为了听取集体土地所有权人、使用权人意见而作的告知，仅仅是将确定的方案通知给他们，并未给予集体土地所有权人、使用权人事前的平等协商，这其实就导致了集体土地所有权人、使用权人从程序一开始就陷入了被动与弱势的境地。
第二，中立的评估机制。既引入第三方评估机构，根据本地区经济发展情况，结合周边土地价格，根据市场定价格。现行征地补偿标准采用被征用耕地前三年平均年产值为基数计算应补偿金额市场评估。由政府作出低价评估，缺乏公正性。
第三，救济程序。即保障被征地者因土地被征收征用遭受不平等损失而得到必要的公平补偿的事后补救制度。“没有救济的权利不是权利”，一个公民权利的实现需要法律制度的保障，当权益受到侵害时能够寻到救济的手段。纵观土地征收征用制度成功的国家，其成功之所在，很大程度上归功于建立了一套行之有效的救济程序，尤其是司法救济程序。我国现行《土地管理法》第七章规定征地行为引发的法律责任，但是并没有专门就如何解决农民们因不满征地行为而引
起的纠纷作出详细规定。在土地征收征用中所产生的纠纷基本上由行政机关最终解决，缺少设置宪法法院实施司法审查，对公共利益和补偿、安置的标准等缺乏有效的审查程序。现有的司法审查也只规定了对具体行政行为的合法性进行审查，排除了对其合理性的审查，使被征地人失去了最后的权利保障。
（四）监督机制的缺失
《中华人民共和国土地管理法》第四十九条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”这一规定只是规定了在补偿安置方案确定后的公告，未规定在征地方案确定前公告听取集体土地所有权人、使用权人意见。这种立法的不明确，使土地征用权缺少了事前监督；我国广大农村中县、乡、镇政府对土地拥有的权力，农村土地所有权由集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。这种既当“裁判”又当“运动员”的情况就导致了土地征用权行使过程中缺乏监督。“对行政征用权的监控，目前更多的是依靠党纪的约束，政策、指示的规范以及行政官员的道德自律等非法律机制。”
三、 解决对策
（一） 明确公共利益界定范围
1、公共利益必须由法律明确规定。
公共利益内涵的不确定性, 决定了不能完全由行政机关和司法机关自由裁量公共利益。在土地征用中为实现公共利益而出现的种种偏差, 表明用法律形式界定公共利益, 建立科学合理、公正公平、统一权威的公共利益界定机制, 变得十分必要而紧迫。而且“公共利益应当并且只能由立法机关作出权威性的规定, 行政机关无权通过行政命令或者制定规范性文件等形式自行规定, 以避免行政专断和侵权。”
2、用法规确定公共利益的范围。
实行概括式的国家，一般通过两种方式界定公共利益：一是由议会制定的法律直接规定因公共利益的需要而征地，如德国。然而，在对这种公共利益的价值进行评判时，往往会因不同的价值标准而有差异，在同一事件上会有不同公共利益冲突；二是由法院通过判例对公共利益作出诠释，如法国。但随着社会的变迁、时代的发展，这些判例在确定不断“更新”的公共利益的范围时，难免出现不适应。我国《行政诉讼法》确定行政诉讼受案范围的立法方式为例举加但书规定，可以为我们界定“公共利益”范围提供参考。从大多数国家和地区的情况看来，“公共利益”包括以下内容：（1）能源用地，如煤矿。（2）交通建设用地，包括道路、河川、公路、铁路、桥梁、港口、机场等。(3)国防军事用地;(4)国家政府机关及公益性事业研究单位用地;(5)公共设施、公益福利事业用地，如水、电、气等管道、站场用地，学校、医院、图书馆等用地;(6)国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等;(7)水利、环境保护、历史遗迹用地，如水库、防护林、自然保护区等;(8)其它公认或法院裁定的公共利益用地。针对公共利益的复杂性,法律还可以授权行政机关初步认定公共利益, 授权司法机关在结合具体案情、审理个案的时候, 认定是否为公共利益。
（二） 建立健全公平合理的补偿机制
在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。但这种“相应补偿”或“适度补偿”往往是补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，诚然这与我国目前的国情密切相关。但是给予更充分、更完全的补偿，是不可逆转的大趋势。笔者认为可以从以下几个方面完善补偿机制：
1、提高征地补偿门槛。
“相应补偿”“适当补偿”与“充分补偿”差别很大，在实践中掌握的标准也可能极不相同，容易在群众中引起不满。法律应该有统一的规定、统一的标准、统一的解释，按照市价进行补偿。现阶段的土地征用制度为我国经济发展注入了强大的动力，但随着社会经济的发展，特别是中国在加入WTO以后，土地紧缺而征地标准低的矛盾日益凸显出来，也导致了大量的群体上访事件。“不合理的补偿也是一种剥夺”。靠剥夺私人财产来完成城市建设和实现经济发展是不可取的，法律应当规定对私人财产的征用给予完全的补偿。关于补偿金的发放应由土地征用委员会通过银行直接发到被补偿者个人手中，避免中间倒手，为贪污私分挪用补偿金制造机会。
2、扩大补偿范围，确定市场化的补偿标准。
补偿标准的确定其实是一个复杂的利益博弈的过程。“土地征用涉及众多利益主体，个人利益、团体利益、国家利益和公共利益并存，各方既相互依存又彼此博弈。无论利益的天平向何方倾斜，都会导致社会利益体系的失衡，从而破坏社会公正，破坏社会健康发展。”从世界各国立法来看，一般都是以市场价格作为主要参照依据。我国在土地征用过程中既缺少土地价值评估，又没有相应的价值评估制度。因此有必要引入公正中立的价格评估机制，将评估的权利交给市场，让市场来调节。可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。市场价值要通过规范的价格评估体系公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。而政府作为市场次序的管理者，保障这种市场价格评估体系的公平性。
3、多种补偿安置方案
土地是农民的基本生产资料,来自于土地的收入是农村家庭最基本的经济来源,也是农民最后的一道生活安全保障。目前失地农民的安置方式较为单一,往往采取货币形式一次性给与补偿,方法非常的简单，但只能保障农民一时的生活需求,很多农民缺乏理财观念，将征地补偿款花光之后，农民也就失去了最基本的收入来源,失去了基本生存保障。如果地方政府没有其他配套保障措施,失地农民一旦将有限的补偿费用完,生活没了来源,马上陷入困境。因此土地补偿除了货币补偿外，我们还应积极探索多种土地征用补偿方案，为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。如社会保险安置，既从土地出让金、新增建设用地有偿使用费集体中提取一部分资金用来购社保，解决达到一定年龄丧失劳动能力的生存问题。还有诸如土地使用权入股安置、入股分红安置、异地移民安置、留地补偿、土地债券补偿等多种形式的复合安置方式，建立国家失地农民账户和国家失地农民保障基金等。
（三）完善土地征用程序
1、申请程序，由用地单位向征地主管单位提出申请，只要包括：⑴建设工程的可行性报告⑵立项的批文⑶征地的目的⑷征地的条件。
2、审批程序，由征地主管部门对用地单位的资质以及建设项目可行性进行预先分析，区分“公共利益”或“商业利益”。增加预先通知程序。预先通知程序既是对被征用人的尊重，也是征用行为贯彻公正公平精神的体现。（我国行政征用制度问题与对策分析）召开听证会，由征地主管部门，被征地农民，人大代表，用地单位，征地周边居民参加。对被征土地使用目的以及补偿安置方案进行听证，实行二次征询的办法，次是意愿，第二次是规则。都必须绝大多数人签约，赞同率达到70%以上。
3、实施程序，对听证结果以及确定方案进行公告，公告内容包括：①征地的范围、数量②征地的目的，用于表明征地是否合法③补偿方案，引入第三方评估：如何进行补偿、补偿的范围项目、劳动力如何安置等。
4、相关手续办理。
5、纠纷解决程序，对征地中产生的纠纷，可以由征地主管部门与用地单位，用地单位与被征地人，征地主管部门与被征地?
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
