[摘要] 多年来，我国地方政府扩大财政收入的一个非常重要渠道是通过招商引资发展本地制造业和服务业，尤其是通过房地产业高速增长获取营业税和土地出让金等。在这个过程中土地成为最重要的政策工具，是谓“土地财政”。
城镇化过程中要力避土地财政冲动
多年来，我国地方政府扩大财政收入的一个非常重要渠道是通过招商引资发展本地制造业和服务业，尤其是通过房地产业高速增长获取营业税和土地出让金等。在这个过程中土地成为最重要的政策工具，是谓“土地财政”。当前城镇化作为一项基本国策正在各地拉开大幕，如何避免土地财政的痼疾搭上城镇化的快车，是保障城镇化健康和持久发展的关键。
土地财政有其特定历史成因。我国近十几年的工业化是出口导向型经济的工业化，并因早期政策和地理因素等而导致资金、资源和劳动力被吸引到沿海地区及其出口导向型部门，央行投放的基础货币也由此更多为该地区获得，变成企业利润、政府税收、员工工资等。集聚效应形成了沿海地区土地相对于其他地区土地的级差，并使沿海土地和其他资产得以高估价，在市场化银行体制下又获得了信贷优势。目前我国城市土地政策实行土地批租制，即通过预收50至70年的地租来回收部分未来土地增价用于市政建设，社会财富流向并集中于经济区位好的城区，使这些地区土地及房产市场价值暴增。城市土地政策导致土地级差地租为少数人占有，并形成了不合理社会激励机制，非常不利于产业升级，也无法发展社会内需。当前的土地财税政策造成了地租分配的不平等，地价越来越高，使城镇化先来者与后来者之间的税收负担极不均衡。
按常住人口指标衡量，中国经历了城镇化空前快速发展的10年，期间居民消费率从45%下降到35%，似乎说明了中国特色的城镇化伴随的是内需不断萎缩及收入差距扩大。形成了经营城市实际上是经营土地，能否经营成功关键在于该区域在土地级差格局中所处的位置的局面。集聚效应产生了级差地租，意味着优势资源只能集聚到此；在城市化进程中城市地产在增值，远乡在相对贬值；沿海工业化地区土地在增值，中部在相对贬值，二者此消彼长。一个地区土地经营是否成功取决于该地区土地的区位优势，惟有级差地租为一个较小地域范围内部成员享有，才能平衡本地被拆迁征地居民利益与政府财政收入利益。
中国未来几十年的发展潜力在城镇化，如果动力还是地租竞逐，还在深化已有的土地财政模式，那么收入差距还将加大，内需会更加萎缩，中西部困局或更加深化。要解决之，需要进行经济结构的彻底调整和性财政体制的重建。就后者而言，需要通过一般性转移支付大幅度减少地区间人均财政收入的差异，实现公共服务均等化的目标。对于中西部地区应甄别一部分政府项目评估其公益性质，使用自主发行的主权货币消灭一部分地方政府债务，还应大幅度降低或根本取消出口退税，用节余的中央财政资金补贴中西部地方政府财政，消化其债务，并帮助其进行社会保障和基础设施建设。《每日经济新闻》
靠土地出让收入很难撑起地方财政
土地出让收入在地方财政收入中所占比重居高不下，在地方财政收入不能满足建设需要时便通过多卖土地抬高地价来增加财政收入，并认为土地出让收入规模大小决定了地方财力。但实际表明，土地出让收入规模与中央财力集中程度不存在联动关系，如2008年至2011年土地出让收入规模年均增长50.4%，但中央财政收入占财政收入的比重不增反降，从53.3%降至49.4%，相应提高了地方财政收入所占比重；另外，土地出让收入规模与地方财力状况也不存在此消彼长的关系，既然土地出让收入是由地方财政收入不足导致，那么财政收入较少的地区土地出让收入应较多，而财力状况较好的地区土地出让收入应较少。而事实是财力状况较好的东部9省土地出让收入约占的2/3，较差的中西部22个省份土地出让收入仅占1/3。另外，各地区年度建设用地出让规模受国家土地利用总体规划和年度计划的严格限制，地方没有增加指标的决定权，且从2007年开始土地出让收入全部纳入地方政府性基金预算管理，不能用于平衡公共财政预算。由此看来，多卖土地并未增加地方财政收入。新型城镇化势必会带来新一轮的土地开发热潮，但这绝不是土地财政的救命稻草，相反这次城镇化的改革窗口或将成为削弱土地财政的良好契机。
土地财政成因于土地供应管理机制
与国外土地私有化程度较高不同，在我国现行土地管理制度下土地实行公有制，农地征用转为建设用地须先由政府进行征收，再由用地单位和个人依法申请。土地供应采取划拨和出让两种方式，除军事、保障性住房和特殊用地以划拨方式供应外，其他用地都以招拍挂和协议等方式出让，价格由市场决定。近年来，土地供应总量中划拨约占40%，出让占60%，其中招拍挂供地约占出让供地总量的八至九成，剩余的10%至20%为协议供地。在供地过程中，用地一方向政府缴纳征地和拆迁补偿费用或土地成交价款，形成土地出让收入。可见土地财政成因在于土地供应管理机制，土地出让收入根本上源于国家土地用途管制及城市发展带来的特定位置土地的增值，只要经济社会发展需要使用土地，土地出让收入就必然存在。
依靠房产税无法解决土地财政问题
目前寄希望于以房产税为代表的财产税取代土地财政的呼声日高，但房产税与土地出让金没有直接联系，前者的对象是业主房屋价值，后者取决于市场对建设用地的需求。惟一的联系只是房产税增加的成本可能会影响到市场对房屋的需求量，从而减少对土地的需求，降低土地出让收入。实际上，在目前供需严重不匹配、房屋需求刚性特点鲜明的情况下，这种影响的范围极为有限，况且房产税对首套房免征又大大减小了影响范围。即便地方政府能够因为房产税收入的增加而减少对土地出让金的需求，单靠房产税也难以弥补土地财政的缺口。去年，土地出让近3万亿元，若按目前试点的征税标准，在全面推开房产税的情况下，其规模也就约5000亿元。显然，目前大幅扩大征税范围或提高征税标准都不现实。
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