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以宅基地制度改革为突破口推进“三块地”改革的思考

福建日报  □叶敏   2017-07-17 10:02

[摘要] 党的十八届三中全会提出,要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价(以下简称经营性集体建设用地入市)。要缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制(以下简称征地制度改革)。

党的十八届三中全会提出,要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。要缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。要保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,通过慎重稳妥的试点,探索农民增加财产性收入渠道。经营性集体建设用地入市、征地制度和宅基地制度改革可归纳为“三块地”改革。

土地是财富之母,土地问题既是经济问题,更是政治问题。历史经验证明,土地制度的变迁涉及社会安定稳定,关系到执政基础。“三块地”改革是十八届三中全会系列改革的亮点,也是社会关注的焦点,是我国改革开放近40年后面临的又一次改革攻坚战。如果说安徽小岗村的自发改革是对农业用地的变革,催生了农村土地承包经营责任制的建立,那么,当前的宅基地制度改革和经营性集体建设用地入市则是对农村建设用地的改革,必将倒逼征地制度改革,催生城乡统一的建设用地市场的建立。可见,“三块地”改革不但涉及《土地管理法》等相关法律法规的修改,而且对当前中国经济体制改革都有重大的现实意义。

“三块地”改革试点是以三年为期。2015年,经全国人大授权,国土部牵头在全国选取34个县进行“三块地”改革试点。两年多来,各试点地方都取得了一定成效:一是建立相应的制度。有的地方制定增值收益的分配办法,有的地方探索建立宅基地自愿有偿退出机制等。二是推进节约集约用地。如福建晋江市探索宅基地制度改革,启动以来共腾退宅基地3748亩,其中城市改造腾退宅基地1732亩,节地率66%。三是加强耕地保护。四是探索农民增加财产性收入渠道,维护了农民权益。但是,“三块地”改革总体进展不够快,探索不够深,办法不够多,离改革目标还有一定差距。今年是“三块地”改革的收官之年,要进一步明确改革方向,找准改革突破口,加快改革步伐。而这个突破口,就是宅基地制度改革。在宅基地制度改革上摸索出办法,不但可以推进经营性集体建设用地改革和征地制度改革,而且对于进一步释放、激发农村活力,保障农民权益,促进社会安定稳定也具有重要作用。

宅基地制度改革的基本原则必须坚持“四不”,即不要破坏集体所有制、不要把耕地减少了、不要把粮食产量减少了、不要损害农民利益。在这个大前提下,我认为宅基地制度改革的初步思路是:“规划先行、调整置换、两权分离、流转自由、住房改革、税收调节、配套改革”。

规划先行。实行乡村规划全覆盖,在主体功能区以及国土规划的基础上,组织制定覆盖全部国土面积的城镇规划和乡、村规划,对于后者,要以村庄为单位或根据自愿原则,组成村庄联合体制定或以乡镇为一个规划单元编制详细的控制性详规。修改《城乡规划法》,增加乡、村规划的强制性和权威性,细化编制、公示、修改、实施的具体要求和步骤。乡、村规划必须和土地利用总体规划、主体功能区规划、国土规划、生态红线等相衔接,并落在一张图上,实行多规合一,以便于规划的实际实施。同时,确保规划严格实施,强化规划严肃性,未经必要的程序不得随意调整修调规划。

调整置换。全面开展农村房屋地籍调查,加快农村住房历史遗留问题处理。在不动产统一登记的基础上,对现有建在耕地上的农民住宅等与乡村规划不符合的宅基地,采取限制产权、赎买、拆除、重新安置等多种方式,使其逐步退出。其中,宅基地有偿退出是宅基地调整置换的前提,是激活农村资源资产的关键。要进行制度创新,一方面要尊重历史,实事求是,另一方面也要依法依规,合理可行。关键是理清权属关系,落实用途管制,区分处置政策,以调动各方面积极性,处理好国家、集体、农民三者利益关系。

两权分离。参考城镇国有土地两权分离模式以及农村承包经营权三权分置的思路,设计包括宅基地在内的农村集体建设用地所有权和使用权分离的制度体系。即宅基地使用权作为农村集体土地所有权的用益物权,可设置一定年限的使用权。

流转自由。允许农村经营性集体建设用地和农村宅基地流转,是农村土地制度改革的核心内容。在所有权不变的情况下允许使用权进行流转,包括宅基地在内的农村集体建设用地使用权,可以参照国有划拨地的有关规定进行转让、出租、抵押,其转让对象将不仅仅限于本集体经济组织成员,还可跨村、跨乡镇甚至跨市县,所有限制宅基地转让、出租、抵押的法律障碍都将消除,宅基地和其他国有建设用地一样入市,同地同权。在流转过程中要充分尊重农民意愿,不得让农民宅基地“被流转”,侵害其合法权益。同时要严格土地用途管制,不得以流转为名改变农用地用途、侵占耕地。

如果宅基地可以自由转让,是否会引发城市居民或者工商资本大量下乡,造成农民或其他群体大范围背井离乡?是否会对城市房地产造成冲击?

对于第一个问题,其实工商资本下乡的“引力”和宅基地自由流转并没有很大关系。工商资本下乡追逐的不是宅基地,而是城镇住房用地和农村宅基地制度性差距造成的巨大利差,如果打通农村宅基地和城镇住房建设用地的体制障碍,实现同样入市、同地同权,那么这个巨大利差就会减少甚至趋同,地价就会逐渐回归由其区位和用途所决定的本源上。工商资本下乡的动力减小,再加上规划管控,这个担心完全没必要。相反,宅基地制度改革将推进城乡人财物进一步流动,会出现一部分城市人口带着资金、知识和经验上山下乡,为乡村建设注入新的活力,推动农村低保、农民养老保险或保障和城镇接轨,推进农村住房保障制度健全。

对于第二个问题,确有其现实意义。如果实现农村宅基地和城市住房建设用地的同地同权、同地同价,那么目前为多数城市所依赖的土地财政运作模式将不可持续。由于宅基地等农村集体建设用地的入市而形成城乡统一的建设用地市场所释放出来的巨大价值,将更多在广大农村地区得以体现,更多土地出让收入将留在农村,用于生态修复和农田保护,用于古村落保护,用于农村基础设施建设,乡村面貌将出现翻天覆地的变化,多年未能有效解决的城乡差距问题也将逐步得到解决。从这个意义上讲,推进农村宅基地制度改革也是落实五大发展理念的题中应有之义。从另一个方面看,也将倒逼地方政府加快产业转型升级,降低对土地出让金的依赖。

住房改革。中国人多地少,农村现行的“一户一宅”的宅基地制度不适合节约集约用地的要求。宅基地制度形成有其历史原因,随着城镇化进程的加快,越来越多的农村人口将到城市就业、居住,将来应该限制、减少乃至取消增量宅基地,对存量宅基地,应该逐步消化退出,最终取消“一户一宅”,实行居者有其屋,建立城乡一体的保障性住房体系。当然,这不可一蹴而就,不能一刀切,要老人老办法,新人新办法。可以借鉴土地承包经营权中“增人不增地,减人不减地”的做法,对新增加的农业人口和农户,不予分配宅基地,纳入合理的住房保障体系。对原有的、合法取得的宅基地,建立退出补偿机制。同时推行农村住房制度改革,由政府和集体经济组织建立针对不同保障层次、城乡一体化的保障性住房体系。

税收调节。包括宅基地在内的农村建设用地如果和国有建设用地同样入市,同地同权,那么增值收益归谁?政府可通过房产税等税收方式取得房地产的增值收益,这些税收收入又通过二次分配使得全体公众得以共享。如此循环反复,增值收益就巧妙地通过税收的再分配作用得到共享。

配套改革。宅基地制度改革不能单兵突进,特别是涉及的相关法律法规修改需要加快进度。比如土地法、房地产管理法、城乡规划法、物权法、担保法,甚至村民组织法等法律法规都需要修改。

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