[摘要] “将‘以人为本’贯穿城镇化规划始终，我们做到了！”在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(下称“规划”)颁布两周后，参与规划调研和编制起草的国家发改委发展规划司副司长陈亚军接受专访时说。
城市建设用地人均100m2是硬线
城市要可持续发展，“土地”怎么使用？在过去几年，城市大规模地开发新城、新区导致“空城”、“鬼城”的现象频出，如何制约城市粗放式扩张土地的行为？
陈亚军坦言，这也恰恰是规划制定的难点之一。
一些专家认为，规划中“人均城市建设用地不超过100平米”的指标还不够严格。在规划出台之前，国家城市建设用地指标已有明确规定，要求1万人使用的城市土地面积为1平方公里，人均城市建设用地大约为100平方米，与规划要求相同。
现实是，我国城市用地早已突破了这一指标。过去10年，中国各大城市经历了大跃进式的扩张，很多城市的建设用地在翻番增长，不仅省会城市，地级城市、县级城市也在修编规划，而新规划的城市面积大幅增长，甚至已经是原来面积的数倍。“过去，搞开发区、产业园区，都有部门来管理，控制较为严格，一个开发区的规划面积就10平方公里左右，现在通过修编规划来‘圈地’，其面积是过去的很多倍。”陈亚军直言。
土地低效率、粗放式的扩张，这已成为我国城市发展的突出问题。据了解，国家发改委在调研中发现，有些省会城市原来面积为200多平方公里，可在修编城市规划后，面积陡增200多平方公里，新规划面积是过去的一倍。据规划显示，2000年到2011年间，我国城镇建成区的面积增长了76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。
“现在，城镇建设用地从总量来看已经很多了，基本上已能满足城市发展的需求了。”陈亚军说， “规划对土地的制约跟理想状态还有差距，之前我们也设计了好几个指标，比现在更紧，但操作起来难度很大。”
现实是，很多城市已经形成了对“土地财政”的依赖，地方将土地作为融资平台，地级市、县级市，甚至一些省会城市都在跑土地的事情。陈亚军说，“这是多年形成的发展模式，如果你一下子把它斩断了，可能会引发很多问题，所以，想一下子扭转这种状况的难度很大。规划提出要管住总量、严控增量、挖掘存量，使人均城市建设用地控制在100平方米以内，这是一个明确的导向。”
探索设立“镇级市”
“有些改革的总体方向已经明确了，但具体操作性的路径，下一步我们要通过试点去探索。”陈亚军说。
据介绍，我国的设市模式有多种，如整县改市、切块设市等。但以往设市做法也出现很多问题，比如整县改市后，实际上是把大量农村地区的人口划为城市人口、变相抬高了城市化率，切块设市也面临行政等级抬高、行政成本增加、与原来所属县之间利益关系难以处理等问题。陈亚军说，能否探索出行政等级不变动、行政成本不增加或少增加的设市模式，我们也可作深入的思考，比如能否探索县管市的“镇级市”模式等，当然这会涉及到现行的法律法规等难题。
除了设市之外，陈亚军指出，还有另外三项需要探明路径的改革：一是建立农业转移人口市民化成本分担机制。如今，人口市民化成本分担的方向已明确，但具体怎么操作？二是宅基地制度改革。过去，社会对宅基地的使用存有争议，在城镇化过程中，城市建设用地和农村宅基地两头增长，但人口却在转移，所以，要探索一种自愿的、有偿的宅基地退出机制。三是探索建立多元化、可持续的城镇化投融资机制。
陈亚军说，这四项改革是城镇化中难以回避的问题，需要探索一条更好的实施路径。未来，发改委将会同国务院有关部门来共同推进这四方面的改革试点。
建立创新行政管理、降低行政成本的设市模式是未来要推进的改革事项之一。1997年，我国设市政策收紧后，随着大城市数量不断增长，城市规模结构已经出现了不太合理的问题。据陈亚军介绍，原来我国小城市在城市总数中的占比为60%左右，现在这一比例已经降到40%左右，目前的一些特大镇，镇区人口超过10万的就有205个，镇区人口超过7万的有700多个，由于设市工作没启动，都设不了市。一些镇的人口规模在扩大，但却停留在镇的建制上，由于镇和城市的管理体制不一样，当镇区的人口聚集达到一定规模时，它的管理服务模式就要调整，陈亚军说，“所以，需要探索新的设市模式，在增加城市设置数量的同时，防止行政编制的过度扩张和行政成本的过度增加。”
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